최근 10년간의 중국동포정책 및 향후 정책과제

1) 1999년 재외동포법 발표와 2004년 (법)개정안 통과

김대중 대통령 집정시기 국민의 정부는 우여곡절을 거쳐 1999년 8월 “재외동포 출입국과 법적지위에 관한 법률(재외동포법)”을 국회에서 통과시켰다. 하지만 동법 제2조에 재외동포 정의를 ‘대한민국 국적을 보유했던 자 또는 그 직계비속으로서 외국국적을 취득한 자’로 규정하여 논란의 소지가 있었다. 즉 1948년 이전 중국 및 구소련지역으로 이주한 200백만 조선족동포와 50여만 고려인동포 및 일본의 20만 무국적동포들이 재외동포법에서 배제되었고, 재외동포로 인정받지 못하면서 동포로서의 혜택을 누리지 못하게 되었던 것이다.

한편 재외동포법은 미국 등 선진국의 재외동포와 구소련지역의 고려인과 중국국적의 조선족동포를 차별한 ‘동포차별법’이라는 비판이 제기되었고, 차별과 불평등의 재외동포법에 항의해 한국의 시민단체들과 재한중국동포들은 동포법 개정을 위한 시위와 농성을 벌여왔다. 1999년 8월23일 ‘중국동포의 집’ 조연섭·문현순·전미라 3인동포가 청구인으로 헌법재판소에 재외동포법에 대한 헌법소원을 제기하였다. 이는 한국사회에서 200만 중국동포 조선족에 대한 재외동포로서의 재인식과 법적 확인을 거쳤다는 점에서 큰 의미가 있다.

헌법재판소에서는 2001년 11월29일 재외동포법 제2조 제2호와 동법 시행령 제3조가 정부수립 전후를 나눠 국외로 이주한 동포를 차별하는 것은 헌법 11조의 평등원칙에 위배되므로 헌법불합치 판결을 내렸다. 기존 재외동포법이 중국과 구소련지역의 재외동포를 차별하고 공정성의 결여로 인해 헌법의 ‘평등원칙 위배’라는 헌법재판소의 심판을 받게 된 것이다. 2004년 2월 제16대 국회에서는 재외동포법 제2조 제2호를 “대한민국 국적을 보유했던 자(대한민국정부 수립이전 국외로 이주한 동포를 포함) 또는 그 직계비속으로 외국국적을 취득한 자 중 대통령령이 정하는 자”로 하는 개정안을 통과했다. 2004년 3월5일 노무현 전 대통령은 개정된 재외동포법을 대통령령으로 공표하였다.

물론 재외동포 관련 법률은 개정되었지만 각종 원인으로 중국과 GIS지역 동포들은 동포정책의 혜택을 실감하지 못했고, 많은 재한동포들은 불법체류자로 전락해 단속과 강제추방을 피하면서 ‘전전긍긍하는 삶’을 살아왔다. 그동안 한국정부가 여러 가지 동포정책을 개정했지만 중국과 구소련지역 동포들은 재외동포법의 혜택에서 여전히 배제되었고, 고국에 연고가 없는 무연고동포들은 브로커에게 비싼 수수료를 지불하고 ‘불법입국’을 해야 했다.

2) 2004년 고용허가제 실시와 2007년 방문취업제 시행

2002년 3월 한국정부는 ‘불법체류자 종합방지대책’을 발표해 불법체류자 자진신고기간을 설정하고, 2003년 3월31일까지 출국을 유예해주는 정책을 펼쳤다. 이 기간 당시 불법체류자 93%에 해당되는 25만6천여 명이 자진신고를 했고, 8천78명이 신고기간에 자진출국을 했다. 한편 산업연수생제도는 송출비리 등으로 불법체류자를 양산한다는 지적을 받았고, 고용허가제 도입은 2002년 대통령 선거공략으로 등장했다. 외국인고용허가제는 2003년 8월17일 국회에서 통과되었고, 1년간 시범실시 후 2004년 9월부터 정식 실시되었다.

외국국적의 동포취업정책은 취업관리제에서 고용허가제 특례형태로 운영되었고, 2004년 고용허가제가 시행됨에 따라 방문동거사증으로 입국한 재외동포는 고용지원센터를 통해 건설업과 서비스업·제조업 등에 취업할 수 있었다. 기존 외국국적의 동포인력정책의 가장 큰 문제점은 동포 간 차별로, 중국과 구소련지역 동포가 재외동포법의 적용에서 배제되었던 것이다. 중국 등 재외동포에게 재외동포(F-4) 체류자격이 부여되면 국내 노동시장에서 현실적으로 혼란이 발생될 것으로 예측되어, 그 차선책으로 특례고용허가제가 실시되었다.

정부는 2005년 제1차 동포귀국지원프로그램을 실시해 약 6만명을 합법화시켰고, 2006년 제2차로 자진귀국프로그램을 추진해 약 2만6천여 명을 합법화시켰다. 방문취업제는 기존 동포정책의 차별과 문제점을 해소하기 위한 정부의 개선책이며, 중국과 구소련지역 무연고동포에게 방문취업(H-2) 복수비자를 발급해 방문취업이 가능토록 한 재외동포정책이다. 현행 방문취업제는 체류기간 내 재입국허가를 받지 않고 자유롭게 출입국이 가능하다는 등의 이점과 중국동포에게는 시험과 추첨을 거쳐야 하는 번다함을 동반하고 있었다.

그동안 정부는 재미·재일 동포는 재외동포법 혜택으로 출입국과 체류활동(취업 등)에 정책규제나 제한이 없는 반면, 중국과 구소련지역의 동포에게는 재외동포자격의 입국을 허가하지 않았고 취업도 여러 가지로 규제하였다. 정부는 단순노무활동에 종사하는 동포를 재외동포법의 혜택대상에서 제외시켰고, 중국과 구소련지역의 동포들은 전문직종 종사자라도 재외동포자격(F-4) 비자를 발급하지 않았다. 현행 방문취업제는 향후 모든 재외동포에게 재외동포자격을 전면적으로 부여하기 위한 과도기적 재외동포정책으로 볼 수 있다.

한국정부는 재외동포법 시행령의 개정 및 개선책을 추진해왔지만 여전히 현행 시행령 제3조 ‘대한민국 수립 이전의 국외 이주동포를 포함한다’는 내용이 제대로 반영되지 않았고, 개정된 법률에 부합되지 않는다는 지적이 제기되고 있다. 1999년 재외동포법 제정 후 한국정부는 재외동포정책에서 많은 시행착오를 겪어왔다. 산업연수제에서 고용허가제, 방문취업제 시행에서 재외동포법 전면 실행에로의 변천과정은 현재진행형으로 볼 수 있다. 재외동포 차별과 불평등을 해소하고 현존하는 문제점을 해결하려면, 불원간 재외동포법의 전면적인 실시는 불가피하다. 현행 방문취업제도는 결과적으로 이민 및 동포정책의 완정화와 사회통합에 기여하는 중차대한 재외동포정책으로 역사에 기록될 것이다.

3) 재외동포법 전면적 시행이 이상적인 재외동포정책이다

윤인진 고려대 교수는 외국국적동포 문제는 단지 노동력의 수급차원에서만 접근해서는 안 되고, 재외동포와 고국간의 유대강화 및 다문화시대에 걸 맞는 재외동포정책 추진차원에서 접근해야 한다고 지적했다. 그는 장기적으로는 남북한 사회통합과 통일정책의 차원에서 접근을 모색해야 하며, 외국인력의 정주화와 사회문화적 통합문제까지 고려한다면 중국동포 등 재외동포인력에 대한 활용을 적극적으로 모색할 필요가 있다고 말했다. 재외동포인력을 한국의 국내시장의 수요에 알맞게 활용하면 노동력 문제의 해결과 동포들의 민족공동체 발전 및 해외 한민족공동체 발전에도 크게 기여할 것이다. 따라서 정부가 방문취업제를 실시해 해외동포 인력의 비중을 늘리는 것은 단기적·장기적 측면에서 모두 바람직하다.

최근 한국정부의 중국동포정책은 큰 진전이 없는 반면, 중국동포를 비롯한 재외동포에 대한 ‘자유왕래 보장’에 따른 재외동포법의 전면 실시로 인해 ‘재외동포들의 대거 입국으로 인한 노동시장 혼란’의 우려가 한국 국내에 팽배해 있다. 2007년 방문취업제 시행당시에도 중국동포 등 재외동포의 대량 입국은 ‘국내 노동시장을 잠식’할 것이라는 주장이 제기되면서 한국정부는 무연고동포에 대해 잠정 쿼터제를 실시하여 동포들의 입국을 규제했다.

재외동포 및 외국인력 유입문제는 다문화사회에 진입하고 저출산·고령화시대를 맞이하고 있는 한국사회의 적시적인 이민정책의 일환으로, ‘취업이민’의 유입은 향후에도 지속될 것으로 전망된다. 특히 건설근로자의 수요는 더욱 증가될 것이며, 해외인력의 안정적인 수급은 중요한 사회적 과제로 부상되고 있다. 2010년 이후 중국의 1인당 GNP가 약 3000달러(중국동포, 약 4000달러)에 달할 것으로 추정되며, 해외노무를 통해 일정한 경제자본을 축적한 동포들이 경제발전이 빠른 (중국)연해지역과 대도시로의 진출이 확대되면서 맹목적 한국입국 붐은 서서히 사라질 것이다. 결국 방문취업제의 성공적 정착은 향후 몇 년 후 재외동포법 전면 추진의 환경 조성과 ‘정책적 보장’이 된다는 뜻으로 이해할 수 있다.

불원간 재외동포법이 전면적으로 실행되어 자유왕래와 합법적 취업이 보장되면 동포들 자신들이 자율적으로 출입국시간을 결정하고, 국내 노동시장 수요에 따라 재입국하는 상황을 만들어야 할 것이다. 현유의 방문취업제 성공적 정착을 위해 국내 취업지원단체와 동포사회의 커뮤니케이션을 이용하여 입국 전 취업 근로계약을 체결하는 제도를 마련함으로써, 무연고동포들이 무작정 입국해 장기간 구직 못하는 현상을 피면해야 한다. 또한 ‘자유왕래’의 출입국 제도를 활용해 겨울철에 취직이 잘 안 되는 건설업 등의 경우 우선 귀국하고, 노동력 수요가 급증하는 시즌에 재입국해 취업활동을 지속하게 할 수 있도록 해야 한다.

요컨대 모든 재외동포에게 재외동포(F-4) 체류자격을 부여하는 성공적 재외동포법의 시행을 위해서는 현행 방문취업제의 규제가 대폭적으로 완화되고, 현재 동포사회에서 사회문제로 된 무연고동포 선발 한국어시험은 불원간 폐지되어야 한다. 21세기 다문화시대의 한국사회가 사회통합을 이루려면 전면적 재외동포정책이 실시되어야 하고, 외국국적동포의 차별과 선입견을 버리고 그들을 다문화사회의 사회구성원으로 수용해야 한다. 궁극적으로 중국을 비롯한 모든 재외동포들에게 고국 자유왕래와 합법적 취업기회가 부여되어야 한다. 이 또한 다민족·다문화사회로 발전하는 한국사회의 당연한 책무이며 시대적 대세이다.